在德国，学前教育在法律责任和组织上都属于儿童和青少年福利事业，而不属于正式的教育系统。作为社会福利事业，学前教育的立法权属于联邦政府，州政府只有执行权，因而对于学前教育事业的资金投入就是州政府和市立政府的责任。
德国政府于1990年6月通过了《儿童和青少年福利法案》，前民主德国于1990年10月1日实施这项法案，前西德则于1991年1月1日开始执行。该法案对儿童在学前教育机构中的发展情况、对不同类型儿童的支持等都作出了明确的规定，强调了父母对儿童的教育责任，而学前教育机构的责任只是父母教育责任的一种延伸和附属。之后，基于《生育和家庭福利法案》的框架，《儿童和青少年福利法案》于1992年7月被修订，并在各地被无条件执行。修订后的法案要求：凡是6岁以下的儿童，都有权进入相应的学前教育机构；学前教育机构要对儿童进行教育和保育，与家庭合作教养儿童，促进儿童的发展。
就学前教育的管理而言，《儿童和青少年福利法案》的影响力相对较小。对于学前教育机构的服务形式和教育质量的提高等问题，该法案中并没有明确的规定。同时，由于德国的社会现状，如低出生率、独身子女家庭增多、人口老龄化等，促使政府需要为家庭提供更多的支持。因此，德国联邦政府又对《儿童和青少年福利法案》进行了改革，于2004年2月颁布了《托幼机构拓展法案》，并于2005年开始实施。
《托幼机构拓展法案》更关注3岁以下儿童的入托需要。该法案中提出，为了满足家长和儿童的需要，到2010年将完成对日托机构“向下”延伸的工作，为3岁以下儿童提供更多的入园席位。
《托幼机构拓展法案》的根本目标是：第一，到2010年，建立23万所全日制托幼机构，服务对象为0～6岁儿童；第二，对儿童进行早期教育，发展儿童的能力，提高学前教育的质量；第三，为家长提供多种学前教育的服务形式。为了达成这些目标，市立政府将每年从联邦政府处获得1.5亿欧元的资金，以保障学前教育事业的发展。
以立法手段规范学前教育机构
为了推动学前教育事业的发展，德国在已经推行的学前教育法案中，对学前教育机构作出了以下几个方面的规定。
一、学前教育机构的种类
德国义务教育的起始年龄为6岁，基于这项法律规定，德国的学前教育机构大致分为三类。
1、托儿所：招收0～3岁儿童，主要为全天工作的父母照看儿童。
2、幼儿园：主要招收3～6岁儿童，由于各种原因的限制，德国幼儿园的入园名额不多。因此，《儿童和青少年福利法案》特别指出，所有3～6岁的儿童都有权进入幼儿园。
3、学童日间托管所：这是专门为放学后没有父母照管的儿童设立的，招收12岁以下的儿童。
除了这三类机构外，还有一些州为4个月～6岁儿童开设了看护所，3岁以下的儿童也可以进入幼儿园的混龄班，和大年龄儿童一起活动。德国学前教育系统还包含了一些其他形式的教养机构，如家庭日托所，被称作“日间母亲”，是一种以开办者的居住处为教养场所的机构，但这些机构的规模通常比较小，在德国也并不普及。
德国的学前教育是非盈利性的，儿童入托费是根据儿童的出勤率、幼儿园人数、家庭人口以及家庭经济水平来决定的，以满足不同社会经济地位儿童的需要。
二、学前教育机构的组织形式
在德国，3～6岁儿童的教育、社会化和看护主要在幼儿园中进行。从19世纪起，德国的幼儿园大多由非政府组织设立，包括教会、慈善团体、社会组织和家长联合会。自德国统一以后，许多正规的公共设施仍由一些非政府福利机构管理，如劳动者福利组织、德国红十字会等。
《儿童和青少年福利法案》中对幼儿园的组织形式进行了规定。非政府组织，包括教会、家长联合会、福利机构等，有设立幼儿园的优先权，而政府组织只有在这些组织无力提供足够的幼儿园时，才能开办幼儿园。因此，前西德（除柏林外)65％的幼儿园、前民主德国45.5％的幼儿园都由非政府福利机构设立。这些幼儿园接受政府的监督，通常由地方福利部门负责。
三、学前教育机构的性质
《儿童和青少年福利法案》中指出，幼儿园要帮助儿童发展成为有责任心、独立自主的个体。幼儿园的责任是支持家庭对儿童的教养，弥补儿童发展中的不足。幼儿园提供的服务范围应立足于儿童和家庭的需要，照顾、指导和教育儿童，为儿童提供最佳的发展机会。在教师的支持下，儿童以游戏为基本活动，探索世界，发展自己的能力和技能。同时，幼儿园要帮助儿童做好相应的入学准备。近年来，尤其强调在幼儿园中发展儿童的语言能力。